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行政管理學(xué)(第四版)

作者:徐雙敏
出版社:科學(xué)出版社出版時(shí)間:2022-02-01
開(kāi)本: 其他 頁(yè)數(shù): 292
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行政管理學(xué)(第四版) 版權(quán)信息

行政管理學(xué)(第四版) 本書(shū)特色

本書(shū)是***特色專業(yè)和省級(jí)精品課程主干教材,配有內(nèi)容豐富的立體化教學(xué)支持系統(tǒng)。

行政管理學(xué)(第四版) 內(nèi)容簡(jiǎn)介

行政管理學(xué)是研究國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理及其一般規(guī)律的科學(xué)。作為學(xué)科的“行政管理”屬于管理學(xué)門(mén)類中公共管理一級(jí)學(xué)科下的二級(jí)學(xué)科,與管理學(xué)領(lǐng)域的其他學(xué)科一樣,是應(yīng)用學(xué)科;作為課程的“行政管理學(xué)”是行政管理專業(yè)的核心課程。本書(shū)在充分參考國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究成果和我國(guó)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,系統(tǒng)研究了行政管理學(xué)的基本概念、政府職能、行政組織、政府間關(guān)系、國(guó)家公務(wù)員制度、公共財(cái)政、行政法治、行政**、行政決策、行政執(zhí)行、政府績(jī)效管理、行政監(jiān)督及行政改革與發(fā)展等問(wèn)題。

行政管理學(xué)(第四版) 目錄

目錄
**章 緒論 1
**節(jié) 行政與行政管理學(xué) 1
第二節(jié) 行政管理學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展 6
第三節(jié) 行政管理學(xué)的研究意義與方法 19
第二章 政府職能 23
**節(jié) 政府職能概述 23
第二節(jié) 政府職能的轉(zhuǎn)變 31
第三節(jié) 改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變 37
第三章 行政組織 49
**節(jié) 行政組織概述 49
第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制 55
第三節(jié) 行政組織的編制管理 61
第四章 政府間關(guān)系 68
**節(jié) 政府間關(guān)系概述 68
第二節(jié) 中央政府與地方政府的關(guān)系 73
第三節(jié) 地方政府間的關(guān)系 78
第五章 國(guó)家公務(wù)員制度 88
**節(jié) 國(guó)家公務(wù)員制度概述 88
第二節(jié) 西方國(guó)家的公務(wù)員制度 92
第三節(jié) 中國(guó)的國(guó)家公務(wù)員制度 98
第六章 公共財(cái)政 112
**節(jié) 公共財(cái)政概述 112
第二節(jié) 公共預(yù)算 116
第三節(jié) 公共財(cái)政支出 119
第四節(jié) 公共財(cái)政收入 122
第五節(jié) 公共財(cái)政體制 124
第七章 行政法治 132
**節(jié) 行政法治概述 132
第二節(jié) 行政立法 137
第三節(jié) 行政執(zhí)法 141
第四節(jié) 行政救濟(jì) 144
第八章 行政領(lǐng)導(dǎo) 156
**節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)概述 156
第二節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)制度 159
第三節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)的方法和藝術(shù) 162
第四節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)及結(jié)構(gòu)優(yōu)化 164
第九章 行政決策 171
**節(jié) 行政決策概述 171
第二節(jié) 行政決策主體與決策參與主體 175
第三節(jié) 行政決策系統(tǒng)與行政決策模型 180
第四節(jié) 行政決策一般過(guò)程 188
第十章 行政執(zhí)行 194
**節(jié) 行政執(zhí)行概述 194
第二節(jié) 行政執(zhí)行的主要環(huán)節(jié) 196
第三節(jié) 行政執(zhí)行的基本原則和基本手段 202
第四節(jié) 行政執(zhí)行的改善 204
第十一章 政府績(jī)效管理 209
**節(jié) 政府績(jī)效管理概述 209
第二節(jié) 政府績(jī)效管理的主要環(huán)節(jié) 213
第三節(jié) 國(guó)外政府績(jī)效管理的實(shí)踐 219
第四節(jié) 中國(guó)政府績(jī)效管理的實(shí)踐 224
第十二章 行政監(jiān)督 232
**節(jié) 行政監(jiān)督概述 232
第二節(jié) 內(nèi)部監(jiān)督 235
第三節(jié) 外部監(jiān)督 239
第四節(jié) 預(yù)防性行政監(jiān)督 244
第五節(jié) 國(guó)家監(jiān)察 247
第十三章 行政改革與發(fā)展 254
**節(jié) 行政改革概述 254
第二節(jié) 西方國(guó)家的行政改革 260
第三節(jié) 中國(guó)的行政管理體制改革 267
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行政管理學(xué)(第四版) 節(jié)選

**章 緒論 目前,國(guó)內(nèi)外關(guān)于行政管理學(xué)的稱謂有多種,如行政學(xué)、公共行政學(xué)、公共管理學(xué)等,這些概念在一定意義上被視為可以通用的概念。作為一門(mén)應(yīng)用學(xué)科,行政管理百余年的發(fā)展史頗為豐富,而它在中國(guó)的命運(yùn)卻充滿曲折。在本章,筆者將從“是什么”“為什么”入手,了解“行政”“行政管理學(xué)”的含義及行政管理學(xué)的產(chǎn)生、發(fā)展,以及研究的意義與方法等*基本的問(wèn)題。 **節(jié) 行政與行政管理學(xué) 一、行政的含義 “行政”這個(gè)概念在中國(guó)的詞匯里古已有之。“行”是動(dòng)詞,“政”是名詞,二者結(jié)合就是執(zhí)掌政務(wù)、處理政事的意思。在西方,英文administration一般被譯為“行政”,而這一詞來(lái)源于拉丁文adminatrarc,主要含義也是執(zhí)行事務(wù)和管理。所以在非學(xué)術(shù)領(lǐng)域administration往往與management通用,中文“行政”的含義也已經(jīng)被引申到更廣的范圍了。 行政學(xué)界的學(xué)者在研究“行政”時(shí)有自己不同的視域,他們對(duì)“行政”的理解大致有以下三種。 (一)基于“分權(quán)”學(xué)說(shuō)的行政觀 這種觀點(diǎn)認(rèn)為“行政”就是指立法、行政、司法“三權(quán)”并立中的行政權(quán)或行政權(quán)的行使。這種觀點(diǎn)也被稱為狹義行政觀。在西方,分權(quán)學(xué)說(shuō)始于古希臘時(shí)期,當(dāng)時(shí)著名學(xué)者亞里士多德(Aristotle)就在他的代表作《政治學(xué)》(Politics)中,將政權(quán)分為討論權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。但是,真正成為現(xiàn)代學(xué)者狹義行政觀理論基礎(chǔ)的分權(quán)思想,則是法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩(Montesquieu)的“三權(quán)分立”(separation of the three powers)思想。孟德斯鳩集前人分權(quán)思想之大成,將國(guó)家權(quán)力劃分為立法、行政、司法“三權(quán)”,同時(shí)提出并論證了以權(quán)力約束權(quán)力的可能性和必要性。一些學(xué)者正是以此為依據(jù)提出對(duì)“行政”的理解,即行政就是指這“三權(quán)”之一的“行政權(quán)”,或行使行政權(quán)的國(guó)家機(jī)構(gòu)“內(nèi)閣政府”所從事的政務(wù)活動(dòng)。 基于分權(quán)學(xué)說(shuō)理解“行政”,可以比較清楚地從理論上界定“行政”邊界,可以比較清楚地確定行政的主體和客體,從而區(qū)分行政權(quán)力與其他權(quán)力行使活動(dòng)。但其局限也是明顯的,主要是不符合現(xiàn)實(shí)社會(huì)的實(shí)際狀況。20世紀(jì)以來(lái),各個(gè)資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的行政權(quán)力都表現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢(shì),而行政權(quán)力擴(kuò)大的主要形式就是“三權(quán)”的互相滲透。在“三權(quán)”邊界實(shí)際上日益模糊的今天,用狹義的行政觀解釋現(xiàn)實(shí)已經(jīng)困難,還要它擔(dān)負(fù)理論指導(dǎo)的重任,顯然是其難以辦到的。 (二)基于政治-行政二分的行政觀 這種觀點(diǎn)認(rèn)為政治與行政應(yīng)該是分離的,因?yàn)檎蔚娜蝿?wù)體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家意志的表達(dá),而行政是執(zhí)行國(guó)家的意志,所以更關(guān)注的是方法和技術(shù)問(wèn)題。*早提出這個(gè)觀點(diǎn)的是威爾遜(Thomas W. Wilson),此后古德諾(Frank J. Goodnow)1900年出版《政治與行政:一個(gè)對(duì)政府的研究》(Politics and Administration:A Study in Government)系統(tǒng)論證了政治與行政的關(guān)系。政治-行政二分(politics-administration dichotomy)的主要觀點(diǎn)是,為了去除政黨分肥的積弊,也為了提升行政工作的效率,需要將政治和行政做功能上的劃分,但是要確保政治對(duì)行政的適度控制,以降低人們對(duì)政府背離民主的擔(dān)憂。而且威爾遜和古德諾都只是強(qiáng)調(diào)對(duì)政治和行政做功能上的劃分,而不是據(jù)此重新設(shè)置部門(mén)①。政治-行政二分的行政觀將研究的視角投向了有效行政所必需的外部環(huán)境方面,即政治與行政的關(guān)系、國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行方面,因而是比較宏觀的一種行政觀。 政治-行政二分的行政觀,促成了行政學(xué)從政治學(xué)中獨(dú)立為一門(mén)新學(xué)科,還為當(dāng)時(shí)政府的行政管理活動(dòng)提供了理論依據(jù),使政府更多地關(guān)注管理技術(shù),從而推動(dòng)了行政管理的科學(xué)化。但在現(xiàn)實(shí)中它的局限也是明顯的。*先,由于對(duì)政治與行政相分離觀點(diǎn)的盲目推崇,多數(shù)人甚至忽視了古德諾關(guān)于政治與行政無(wú)法真正分離、應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)的觀點(diǎn)。其次,政治-行政二分的行政觀,沒(méi)有提供合理的行政組織結(jié)構(gòu)模式,也沒(méi)有說(shuō)明行政系統(tǒng)應(yīng)該如何有效運(yùn)轉(zhuǎn)。*后,政治-行政二分的行政觀也不能普遍適用,它具有特定的應(yīng)用限定。它產(chǎn)生于多黨政治這一特定的政治環(huán)境下,只有在特定的政治條件下才有意義,因此,**次世界大戰(zhàn)后行為主義批判性地出現(xiàn)成為必然。 (三)基于管理功能的行政觀 這種觀點(diǎn)認(rèn)為行政是指所有公共部門(mén)和私人部門(mén),也包括非政府組織(non- governmental organization)的行政事務(wù)的管理和處理活動(dòng)。這種觀點(diǎn)又被稱為廣義行政觀。持這種觀點(diǎn)的代表人物是系統(tǒng)論述行政學(xué)科的**人——美國(guó)學(xué)者懷特(Leonard White)。他在1926年出版的代表作《公共行政學(xué)導(dǎo)論》(也譯為《行政學(xué)導(dǎo)論》,Introduction to the Study of Public Administration)中提出:“行政乃是為完成某種目的時(shí),對(duì)許多人所作的指揮、協(xié)調(diào)和控制!雹谶@樣的觀點(diǎn)在行為主義行政學(xué)家西蒙(Herbert A. Simon)那里得到發(fā)揮,西蒙著名的“行政諺語(yǔ)”和對(duì)組織影響力的研究,都是基于行政管理功能的分析。這種觀點(diǎn)基于一般的管理,對(duì)行政活動(dòng)的性質(zhì)、工作范圍沒(méi)有做任何的限定,所以,實(shí)際是把行政的外延擴(kuò)大到了所有組織的內(nèi)部管理,也就是通常所謂的部門(mén)行政,這樣就形成了廣義行政觀。 基于管理功能的行政觀在提升行政管理的科學(xué)性、專業(yè)性方面起了極大的促進(jìn)作用,同時(shí)極大地拓展了行政學(xué)的研究領(lǐng)域,是行政學(xué)走出政治學(xué)的樊籬后研究領(lǐng)域的擴(kuò)展。但負(fù)面的影響也會(huì)隨之產(chǎn)生,即如果將行政混同于一般的管理,那就無(wú)法體現(xiàn)行政組織特有的政治性、權(quán)威性、公共性、公益性,當(dāng)然也就不能真實(shí)反映行政管理的規(guī)律。 (四)行政的定義 對(duì)于“行政”這個(gè)概念,學(xué)界至今未形成完全一致的共識(shí)。 不過(guò)國(guó)內(nèi)有影響的專家學(xué)者實(shí)際都是狹義行政觀的支持者,他們都不主張將行政的使用外延擴(kuò)大到國(guó)家行政機(jī)關(guān)以外。本書(shū)也持狹義行政觀,即行政的定義是,行政就是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù),以及管理機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)。 需要特別指出的是,本書(shū)的行政定義雖然屬于狹義行政觀,但并不與西方的任何一種狹義行政觀相同。本書(shū)的行政觀是建立在理論與現(xiàn)實(shí)結(jié)合的基礎(chǔ)之上的,既不同意行政應(yīng)偏重技術(shù)和方法,從而應(yīng)與政治分離的觀點(diǎn),也不同意行政權(quán)是與立法權(quán)、司法權(quán)相對(duì)立的權(quán)力的觀點(diǎn),因?yàn)檫@些觀點(diǎn)理論上都有不科學(xué)之處,與現(xiàn)實(shí)也不符合。 二、行政管理的含義 “行政”概念提出后,在現(xiàn)實(shí)中又引申出“公共行政”(public administration)、“行政管理”、“公共行政管理”,以及近些年的“公共管理”等近似的概念。說(shuō)它們近似是因?yàn)檫@些概念的含義有相同之處,但又各有明顯不同,不能簡(jiǎn)單畫(huà)等號(hào)。 (一)行政管理的內(nèi)涵 “行政管理”多數(shù)情況下也被簡(jiǎn)稱為“行政”,這個(gè)中文概念與英文administration對(duì)應(yīng)。但是因?yàn)楝F(xiàn)代各種類型的組織,如企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等,都會(huì)設(shè)置專門(mén)的行政管理崗位,如企業(yè)辦公室、學(xué)校辦公室等,為了區(qū)別公共組織的行政管理與其他類型組織的行政管理,就出現(xiàn)了public administration這個(gè)概念,所以,行政管理有時(shí)也與public administration通用。由此也可以知道,“行政”或“管理”與“公共行政”、“公共行政管理”或“行政管理”沒(méi)有實(shí)質(zhì)的區(qū)別?梢赃@樣理解,“公共行政”強(qiáng)調(diào)的是管理活動(dòng)的目的性,即突出行政活動(dòng)的公共性,而“行政管理”強(qiáng)調(diào)的是管理活動(dòng)的主體性質(zhì),即突出所從事的管理活動(dòng)。 由于原本“行政”中的“行”就是管理的意思,所以再加“管理”當(dāng)然就特別突出是行政機(jī)關(guān)管理的內(nèi)涵。為此,本書(shū)同意這樣理解行政管理的內(nèi)涵,即行政管理是指行政機(jī)關(guān)及其行政人員對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等管理活動(dòng)。這一定義主要強(qiáng)調(diào)了行政管理的管理屬性。 (二)行政管理的構(gòu)成要素 從管理的角度研究行政管理,可以認(rèn)為行政管理與一般管理一樣,主要由管理目標(biāo)、管理主體、管理對(duì)象、管理工具等構(gòu)成。但是從行政管理是國(guó)家行政權(quán)力性質(zhì)的角度看,行政管理的構(gòu)成要素就應(yīng)該不同于一般的組織。行政管理的主要構(gòu)成要素應(yīng)該包括行政權(quán)力、行政職能、行政組織、行政體制和行政管理方法等。 (1)行政權(quán)力是國(guó)家政治權(quán)力的重要組成部分,是行政管理活動(dòng)賴以展開(kāi)的強(qiáng)制性依據(jù),F(xiàn)代國(guó)家的行政權(quán)力主要來(lái)自國(guó)家的憲法和其他法律規(guī)定,其中包括法定權(quán)力和法律授權(quán)。有的國(guó)家的行政權(quán)力也會(huì)來(lái)源于行政慣例。 (2)行政職能是政府的職責(zé)和任務(wù),也是行政機(jī)關(guān)設(shè)置的依據(jù)。行政管理的內(nèi)容由具體的行政職能所反映,所以不同歷史時(shí)期國(guó)家工作重心不同,行政職能的側(cè)重點(diǎn)不同,具體行政職能也不同。 (3)行政組織是各類行政機(jī)構(gòu)的總稱。行政組織是行政職能的載體,所有行政職能都是通過(guò)行政組織而得到行使和*終實(shí)現(xiàn)的。所以,行政組織也是國(guó)家機(jī)器的重要組成部分。 (4)行政體制也稱行政管理體制,是行政權(quán)力的外在形式,具體表現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)組合方式。行政體制由行政組織、行政制度和行政關(guān)系共同構(gòu)成,因?yàn)樗劝ú煌姓䦟蛹?jí)之間行政組織的隸屬關(guān)系,也包括同級(jí)行政組織之間的相互組合關(guān)系。行政體制直接關(guān)系行政權(quán)力的實(shí)現(xiàn)程度,關(guān)系行政組織功能的發(fā)揮和行政職能的實(shí)現(xiàn)。 (5)行政管理方法是實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的“工具”。基本的行政管理方法包括法制和財(cái)政,這兩類方法的依據(jù)都源于國(guó)家權(quán)力。其中,財(cái)政提供物質(zhì)性的行政管理依據(jù)和手段,法制提供非物質(zhì)性的依據(jù)和手段。其他的方法,比如市場(chǎng)的、社會(huì)的方法等是可選擇的方法。 行政管理的內(nèi)涵都集中于這些基本要素,行政管理活動(dòng)就是由這些要素的運(yùn)動(dòng)構(gòu)成的。 三、行政管理學(xué)的研究對(duì)象 基于上述對(duì)行政和行政管理含義的深入認(rèn)識(shí),行政管理學(xué)就是研究國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)及其一般規(guī)律的科學(xué)。行政管理對(duì)象的廣泛性也決定了這個(gè)學(xué)科與多個(gè)學(xué)科有密切的聯(lián)系。 (一)行政管理學(xué)的主要研究?jī)?nèi)容 作為學(xué)科的行政管理學(xué),其主要研究?jī)?nèi)容肯定與行政管理的主要構(gòu)成要素是一致的,即行政管理的主要研究?jī)?nèi)容可以分為行政管理主體研究、行政行為約束研究和行政流程研究三大部分。 (1)行政管理主體研究。這是行政管理學(xué)的核心部分,它具體包括政府職能、行政組織、政府間關(guān)系及行政人員。這些內(nèi)容之間存在清晰的邏輯聯(lián)系,即作為國(guó)家職能組成的政府職能是全部行政管理活動(dòng)的邏輯起點(diǎn),政府職能的抽象性決定了它必須以行政組織和不同層級(jí)的政府為載體。行政組織和不同層級(jí)的政府又是在行政體制內(nèi)運(yùn)作并發(fā)揮作用的。行政組織及各級(jí)政府的真正運(yùn)動(dòng)主體是人,而在行政組織及各級(jí)政府內(nèi)的行政人員就是政府的人力資源。 (2)行政行為約束研究。這是研究約束行政管理主體行政行為各因素的部分,這些約束因素主要包括公共財(cái)政、行政法治。政府的所有活動(dòng)都離不開(kāi)資金的支持和保證,所以公共財(cái)政是必須要研究的重要約束因素。所有現(xiàn)代國(guó)家都是法治國(guó)家,政府以“法無(wú)授權(quán)不可為”作為基本行為準(zhǔn)則,研究行政行為也必須研究行政法治。 (3)行政流程研究。這是研究政府管理過(guò)程的部分。政府的一般管理流程依次包括行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政執(zhí)行、政府績(jī)效管理、行政監(jiān)督五個(gè)環(huán)節(jié),本書(shū)的編排順序也力求與現(xiàn)實(shí)行政管理工作流程一致。行政領(lǐng)導(dǎo)既可以作為動(dòng)詞理解,也可以作為名詞理解,正因?yàn)槿绱,把行政領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容放在行政流程之*,即組建了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),確立了領(lǐng)導(dǎo)體制才能開(kāi)始行政決策、行政執(zhí)行等后續(xù)實(shí)務(wù)。這里需要強(qiáng)調(diào)的是,就國(guó)家政權(quán)來(lái)說(shuō),行政決策是執(zhí)行性的決策。政府績(jī)效管理和行政監(jiān)督都是行政管理的控制手段,它們的區(qū)別在于,績(jī)效管理的指標(biāo)體系及其評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)可以起到事前引導(dǎo)、事后反省改進(jìn)的作用,而行政監(jiān)督更多的是事中、事

行政管理學(xué)(第四版) 作者簡(jiǎn)介

徐雙敏,管理學(xué)博士,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。主要從事政治學(xué)、公共管理學(xué)領(lǐng)域課程的教學(xué)研究。重量特色專業(yè)、省級(jí)特色專業(yè)“行政管理”專業(yè)負(fù)責(zé)人;首批國(guó)家精品在線開(kāi)放課程“行政管理學(xué)”負(fù)責(zé)人,省級(jí)資源精品共享課“行政管理學(xué)”課程負(fù)責(zé)人;“十二五”國(guó)家規(guī)劃教材《電子政務(wù)概論》主編。從教30多年間,主持省級(jí)教學(xué)研究項(xiàng)目,并獲得省級(jí)高等學(xué)校教學(xué)成果獎(jiǎng),主編出版《公共管理學(xué)》《行政管理學(xué)》《電子政務(wù)概論》《公共事業(yè)管理概論》等多部教材。主要擔(dān)任過(guò)的學(xué)術(shù)兼職有中國(guó)行政體制改革研究會(huì)理事、中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)理事、中國(guó)政治學(xué)會(huì)理事、湖北省行政管理學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、湖北省政治學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)等。

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