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農(nóng)村土地制度改革三項試點政策評估:地方實踐與影響評價

農(nóng)村土地制度改革三項試點政策評估:地方實踐與影響評價

出版社：科學(xué)出版社出版時間：2022-01-01
開本： 16開 頁數(shù)： 217
本類榜單：經(jīng)濟銷量榜
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農(nóng)村土地制度改革三項試點政策評估:地方實踐與影響評價 版權(quán)信息

農(nóng)村土地制度改革三項試點政策評估:地方實踐與影響評價 本書特色

適讀人群 ：對此次試點改革本身以及對土地制度改革、政策試點研究、公共政策評估感興趣的研究者和實踐工作者高校土地資源管理、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理、人口資源與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等專業(yè)師生；相關(guān)研究機構(gòu)的科研工作者；自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的政府工作人員

農(nóng)村土地制度改革三項試點政策評估:地方實踐與影響評價 內(nèi)容簡介

政策試點在我國有著深厚的制度土壤并承擔(dān)著重大的政策探索使命。2015-2019年實施的農(nóng)村土地制度改革三項試點(“三塊地”改革)是中央為解決當(dāng)前土地制度存在問題所做的重大探索，本書首先基于翔實的資料數(shù)據(jù)對此次試點改革進行回顧、梳理和總結(jié)，然后運用S-CAD政策評估方法，對篩選的代表性試點地區(qū)進行政策評估和對比分析，并對征收與入市收益分配等相關(guān)熱點問題進行了專題研究。通過研究，一方面系統(tǒng)總結(jié)了此次試點改革的實踐和做法，另一方面運用S-CAD政策評估方法，基于央一地互動視角，分析評價了試點政策在地方的貫徹和實施效果，從而為對試點政策的全面科學(xué)評價和我國土地制度的進一步深化改革提供了決策依據(jù)和政策參考。 本書適用于對此次試點改革本身以及對土地制度改革、政策試點研究、公共政策評估感興趣的研究者和實踐工作者。

農(nóng)村土地制度改革三項試點政策評估:地方實踐與影響評價 目錄

目錄
上篇 試點整體分析與政策評估框架構(gòu)建
**章 背景與試點情況 3
一、出臺背景 3
二、試點過程 13
三、做法成效 18
四、深化方向 25
第二章 農(nóng)地改革試點政策評估S-CAD方法 30
一、S-CAD政策評估方法概述 30
二、S-CAD政策評估運作過程 32
三、央—地關(guān)系下S-CAD試點政策評估方法 34
四、S-CAD試點政策評估方法的優(yōu)勢與應(yīng)用 38
中篇 地方實踐與評估應(yīng)用
第三章 浙江省義烏市宅基地制度改革試點政策評估 43
一、義烏市概況 43
二、一階段評估 45
三、二階段評估 53
四、對比分析（地方實際結(jié)果與中央預(yù)期結(jié)果） 56
五、評估結(jié)論 59
第四章 湖北省宜城市宅基地制度改革試點政策評估 62
一、宜城市概況 62
二、一階段評估 64
三、二階段評估 71
四、對比分析（地方實際結(jié)果與中央預(yù)期結(jié)果） 74
五、評估結(jié)論 77
第五章 浙江省德清縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點政策評估 80
一、德清縣概況 80
二、一階段評估 82
三、二階段評估 89
四、對比分析（地方實際結(jié)果與中央預(yù)期結(jié)果） 93
五、評估結(jié)論 95
第六章 河南省長垣市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點政策評估 97
一、長垣市概況 97
二、一階段評估 99
三、二階段評估 107
四、對比分析（地方實際結(jié)果與中央預(yù)期結(jié)果） 110
五、評估結(jié)論 113
第七章 河北省定州市土地征收制度改革試點政策評估 115
一、定州市概況 115
二、一階段評估 117
三、二階段評估 125
四、對比分析（地方實際結(jié)果與中央預(yù)期結(jié)果） 128
五、評估結(jié)論 131
第八章 山東省禹城市土地征收制度改革試點政策評估 133
一、禹城市概況 133
二、一階段評估 135
三、二階段評估 142
四、對比分析（地方實際結(jié)果與中央預(yù)期結(jié)果） 145
五、評估結(jié)論 147
第九章 綜合評價與政策建議 148
一、宅基地制度改革評價與建議 148
二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市評價與建議 150
三、土地征收制度改革評價與建議 151
四、“三塊地”改革整體評價與建議 152
下篇 專題研究與探索
第十章 征收與入市收益分配專題研究——以宜城市為例 157
一、研究背景 157
二、土地收益分配理論與模型 162
三、宜城市土地收益分配核算 167
四、總結(jié)與討論 173
本章附錄 175
第十一章 統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地制度改革三項試點專題研究 177
一、統(tǒng)籌推進三項試點歷程 177
二、三項試點融合主要做法 178
三、三項試點融合主要成效 186
四、實踐中存在的問題及建議 189
第十二章 我國農(nóng)村宅基地退出與使用權(quán)流轉(zhuǎn)意愿研究——以天津市薊州區(qū)為例 191
一、研究背景 191
二、我國農(nóng)村宅基地退出與使用權(quán)流轉(zhuǎn)的研究綜述 192
三、天津市薊州區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革試點案例 195
四、基于摸底調(diào)查的薊州區(qū)農(nóng)村宅基地有償退出與有償使用意愿研究 200
五、基于問卷調(diào)查的薊州區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)意愿研究 205
六、結(jié)論與政策建議 213
參考文獻 215
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農(nóng)村土地制度改革三項試點政策評估:地方實踐與影響評價 節(jié)選

上篇 試點整體分析與政策評估框架構(gòu)建 **章 背景與試點情況 一、出 臺 背 景 （一）農(nóng)村土地制度的發(fā)展歷程 1949年以來，我國的農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了數(shù)次改革。在中華人民共和國成立后，土地制度成為社會主義改造和社會主義建設(shè)的重要制度安排。這一時期，通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》《中華人民共和國土地改革法》等法律法規(guī)，從法律層面廢除了地主階級封建剝削的土地私有制，實行農(nóng)民土地所有制（劉守英，2021），實現(xiàn)了農(nóng)戶擁有土地的所有權(quán)，提高了農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性和農(nóng)村的糧食產(chǎn)量，達成了“耕者有其田”的改革目標(biāo)。 在社會主義過渡時期，經(jīng)由互助組—初級社—高級社的農(nóng)業(yè)合作化運動，基本完成了農(nóng)村的社會主義改造，實現(xiàn)了農(nóng)村土地私有制向公有制的轉(zhuǎn)變。 1949~1953年，為了增強農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害的能力，幫助國家恢復(fù)生產(chǎn)，全國開始試點推行以互助組為主要形式的農(nóng)村合作社。到1952年底，全國各地共有超過830萬個農(nóng)業(yè)互助合作組織，組織內(nèi)的農(nóng)戶覆蓋了全國總農(nóng)戶的40%。但試辦階段的合作社還存在一些問題需要進一步完善，如農(nóng)業(yè)個體經(jīng)濟不能滿足工業(yè)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求的現(xiàn)實問題。因此，1953年中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》和《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，根據(jù)試辦經(jīng)驗對農(nóng)村合作社的設(shè)立提出了指導(dǎo)性意見，我國的農(nóng)業(yè)合作化改革進入發(fā)展階段。從1955年的下半年到1956年底，全國范圍內(nèi)的農(nóng)村內(nèi)形成了大量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社 。從推行效果上來看，幾乎所有的農(nóng)戶都參與到了合作社中，農(nóng)戶個體所有制到社會主義集體所有制的改革要求完成。然而，過快的農(nóng)業(yè)合作化特別是公社化極大地傷害了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也限制了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，造成了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的長期停滯。 1978年，安徽省鳳陽縣小崗村的18戶農(nóng)民自主簽訂“大包干”契約，將1 100畝（1畝≈666.67平方米）耕地分到了村內(nèi)的20戶家庭中，這場由農(nóng)民自發(fā)推行的改革率先推出了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，幫助農(nóng)村的土地制度改革進入起步階段 。經(jīng)過對不同生產(chǎn)責(zé)任制形式的實踐經(jīng)驗總結(jié)，1983年的中央一號文件肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的作用，并強調(diào)了其對于我國社會主義發(fā)展的重要性和必要性，文件指出，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展” 。自此，國家開始自上而下地推行農(nóng)村改革，將土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離開來，確定以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的土地歸屬與管理制度，以保證農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)排他性的完整 。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改變了土地由集體集中占有的傳統(tǒng)方式，盡管集體擁有土地和生產(chǎn)資料的所有權(quán)，但土地和生產(chǎn)資料是按照人口或勞動力分配給農(nóng)戶自主經(jīng)營和使用的，承包土地的農(nóng)戶在繳納稅費和公共提留后可以自由支配所有剩余收益，調(diào)動并激發(fā)了農(nóng)戶的勞動潛能和積極性。從圖1-1可以看出，中華人民共和國成立初期的土地制度并沒有完全發(fā)揮土地的生產(chǎn)能力，農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值總體較低。1978年開始家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，經(jīng)過幾年的政策適應(yīng)期后，我國的農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值增長率加快，改革效果明顯且具有持續(xù)性。 圖1-1 1949~2017年我國農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值 資料來源：國家統(tǒng)計局 盡管實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來成績斐然，但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的政策效果逐漸釋放完畢，該制度下耕地“細碎化”、規(guī)模不經(jīng)濟等問題也逐漸暴露出來？焖俪擎(zhèn)化過程中土地的征收制度不健全、土地流轉(zhuǎn)權(quán)的歸屬不明晰和地方政府參與土地收益分配等問題，都在一定程度上限制了農(nóng)戶管理土地的自主權(quán)，損害了農(nóng)民的利益。與此同時，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施的邊際效應(yīng)遞減，城鄉(xiāng)二元差距也在不斷拉大，從城鄉(xiāng)居民收入對比來看，二者的差距從1984年的1.81﹕1擴大到2007~2009年峰值時的3.33﹕1（胡萬鐘，2019）。很多農(nóng)民對自身承包地能否滿足自身不斷增長發(fā)展需要失去了信心，進城務(wù)工謀生，成為城鄉(xiāng)間的“兩棲人”，在農(nóng)村出現(xiàn)了大量的土地撂荒、宅基地閑置現(xiàn)象。新的發(fā)展時期面臨的各種土地制度問題，使得我國農(nóng)村發(fā)展走到了新的十字路口（胡萬鐘，2019）。2013年11月黨的十八屆三中全會的召開，拉開了新一輪農(nóng)村土地制度改革的序幕。 （二）我國農(nóng)村土地制度的主要問題 從現(xiàn)實發(fā)展情況來看，我國農(nóng)村土地制度存在的問題主要有以下幾點。 1. 集體所有權(quán)的主體不清晰 盡管《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民法通則》《土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等相關(guān)法律中對我國農(nóng)村土地的歸屬問題做出了明文規(guī)定，即農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但“集體”概念的邊界在各類法律中不夠明晰，主體在集體土地所有權(quán)中虛位，所有者的職責(zé)和義務(wù)難以得到切實履行和承擔(dān)。這種集體所有權(quán)在土地權(quán)利體系中的位置不明，在實際中容易引起兩類問題：一是農(nóng)戶本身對于土地集體所有權(quán)概念意識相對模糊，集體所有權(quán)主體的作用和制度安排的潛力難以有效發(fā)揮，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的供給能力受到一定制約；二是法律法規(guī)中有關(guān)內(nèi)容和行使程序安排還不夠具體明確，在實際運用中的可操作性較低，如盡管政策上要求土地的承包中農(nóng)戶和集體之間必須簽訂書面合同，但在實際中合同的簽訂卻難以保證，隨意解除土地承包合同的問題層出不窮，權(quán)力存在尋租空間，農(nóng)戶合法的土地權(quán)益也極易遭受侵害。 2. 農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模受限 在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和我國農(nóng)村人多地少的現(xiàn)實之下，經(jīng)過上文所述的對土地的周期性調(diào)整，我國農(nóng)村土地*終演變?yōu)橐孕∫?guī)模零散經(jīng)營為主的經(jīng)營形式。這種農(nóng)村土地經(jīng)營的平均化和細碎化缺乏統(tǒng)一安排和管理，制約了設(shè)施的升級和推廣，無法推廣現(xiàn)代化的管理方法和管理技術(shù)，極大地阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。這也使得各個農(nóng)戶產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品無法形成規(guī)；墓⿷(yīng)，不能直接對接商品市場。尤其是在當(dāng)前對糧食安全的考慮下，一系列政策對農(nóng)地的用途進行了規(guī)范和限制，農(nóng)戶增收進一步受到限制，也導(dǎo)致了目前我國農(nóng)地產(chǎn)出率高和人均產(chǎn)出率低并存的現(xiàn)實，背離了社會對于提高土地使用效率的急迫要求，糧食需求得不到完全滿足。 3. 農(nóng)戶應(yīng)得利益難以保障 農(nóng)戶是集體經(jīng)濟的*終受益者，因此集體收取的費用應(yīng)當(dāng)反映在增加農(nóng)戶利益上。按照法律規(guī)定，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)戶可享受除稅費和公共提留后的全部收益。但在現(xiàn)實情況中，農(nóng)戶在承包土地前只能被動接受集體給出的收費標(biāo)準，難以與集體就費用金額進行談判。在這種情況下，收費標(biāo)準可能由集體管理者“一刀切”，或通過一些違反政策的手段來間接增加收取的費用，如縮短承包期或強制收回承包地等，使得農(nóng)戶的應(yīng)得利益失去保障。除此之外，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)用地被征收為非農(nóng)業(yè)用地，隨之大量的農(nóng)民失去自己賴以生存的土地。土地對廣大農(nóng)民來說，不僅是重要的生產(chǎn)資料，而且是就業(yè)和社會保障的重要載體。一些地方政府濫用土地征收權(quán)，并壟斷征地補償后可得的增值收益，使得農(nóng)民可分享的收益空間被壓縮，極大地侵害了農(nóng)民的利益。 4. 大量耕地、宅基地和集體建設(shè)用地閑置 在實際承包過程中，農(nóng)戶承包土地通常被限定在一定空間范圍內(nèi)，如僅限于承包其所在社區(qū)內(nèi)的土地，這種“范圍界定”和行政壁壘的空間約束降低了農(nóng)戶對承包土地的數(shù)量、位置和質(zhì)量的可選擇性，也降低了農(nóng)戶對其土地的滿意度，*終導(dǎo)致了低下的土地配置效率和土地利用率。同時，由于城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，社會出現(xiàn)代際接力遷移模式，大量青壯年勞動力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村剩余人口缺少強壯勞動力，大量農(nóng)村出現(xiàn)棄耕、薄耕土地現(xiàn)象。同時由于進城務(wù)工人員戶籍仍在農(nóng)村，因此，在宅基地分配、新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃上，他們都是權(quán)利主體，成為農(nóng)村公共資源投入的統(tǒng)計基數(shù)。由于無法與城市居民一樣享受城鎮(zhèn)化紅利和對土地的依賴，大量基本不回農(nóng)村的人口仍要分配、建設(shè)閑置的宅基地，而這使得大量公共資金投入和建設(shè)用地資源處于低效利用狀態(tài)（戴永吉和王志鋒，2019）。耕地、宅基地和其他集體建設(shè)土地得不到有效利用的現(xiàn)象普遍存在。

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